Il tema dei migranti sta mettendo a nudo la fragilità dell’impianto istituzionale dell’Unione, nel quale l’ultima parola spetta sempre agli Stati

 L’eurobarometro dei migranti segna ancora brutto tempo. Le cronache di ferragosto ci avevano informato di un’intesa fra Angela Merkel ed il premier spagnolo Pedro Sanchez per ripartire ab origine gli immigrati fra Paesi membri e superare il sistema vigente che penalizza quelli mediterranei. Nemmeno il tempo di farci qualche idea sulla reale consistenza politica di quest’annuncio che è scoppiato il caso Diciotti, la nave italiana con 170 migranti raccolti al largo di Lampedusa e attraccata al porto di Catania col divieto di sbarcarli per ordine del nostro Ministro degli Interni. Ci sono voluti parecchi giorni per trovare una soluzione umanitaria grazie soprattutto all’intervento della Chiesa, che tuttavia non ha posto fine al melanconico impoverimento della politica europea emerso al Consiglio del 28 e 29 giugno. Mentre nuovi carichi di disperati vagavano nel Mediterraneo, 28 Capi di Stato e di Governo impegnati attorno ad un tavolo fino a notte fonda erano riusciti a malapena ad approvare un generico documento di buone intenzioni preparato dopo molte limature dai loro sherpa. Nessuna visione, impegni meno ancora, solo disponibilità a cooperare su base volontaria per distribuire le quote, aprire nuovi centri di accoglienza e fantomatiche piattaforme regionali di sbarco. Fuffa l’hanno definito i commentatori più indignati, mentre i più diplomatici vi hanno visto i termini di un compromesso per tirare a campare ed evitare “il disastro”.

L’Italia confidava di strappare una riforma della normativa sui richiedenti asilo, che la penalizza come principale meta degli sbarchi. Su questa particolare categoria di migranti, le discussioni si trascinano dal 1990, quando i 12 Paesi che facevano allora parte dell’Unione si erano incontrati a Dublino per disciplinare gli ingressi di popolazioni, che chiedevano protezione in base alla Convenzione di Ginevra del 1951, lamentando persecuzioni politiche, razziali, religiose. In una fase in cui i movimenti migratori erano appena agli inizi, avevano stabilito alcuni primi criteri per individuare lo Stato competente ad accoglierli, come la necessità di ricongiungimento familiare, l’esistenza di visti d’ingresso già rilasciati anche se scaduti, altri ancora  di tenore burocratico. Alla fine di un articolato elenco, ne avevano aggiunto uno apparentemente secondario: se il richiedente asilo varca irregolarmente la frontiera di uno Stato membro, l’esame della domanda è di competenza di quest’ultimo. (Dublino I). E’ la norma del primo ingresso mantenuta nelle successive formulazioni del Trattato, sia in quella del 2003 (Dublino II) che in quella del 2013 (Dublino III), entrambe nella forma del Regolamento, che ha segnato un parziale accoglimento della materia tra le competenze dell’Unione. Mentre infatti nel ‘90 era stata scelta la forma del Trattato con la conseguente necessità di ratifica da parte dei singoli Parlamenti nazionali (in Italia nel ’97), negli anni successivi è stata adottata la tipica procedura della codecisione con tre successive deliberazioni della Commissione, del Parlamento e del Consiglio e l’entrata in vigore al momento della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione. Di fronte alle nuove massicce ondate migratorie provenienti dal nord Africa e dalle tormentate regioni medio-orientali, anche il Dublino III ha mostrato presto la corda e nel 2015 la Commissione ha riavviato la procedura, proponendo di integrare il Regolamento con un sistema di ripartizione dei rifugiati per quote nazionali, nonostante la scarsa convinzione di diversi Paesi e la decisa opposizione di quelli dell’est. Alla metà dello scorso novembre, il Parlamento ha ribadito questo criterio e lo reso ancor più incisivo, abolendo contestualmente quello del primo ingresso. Questa è stata la proposta degli organi autenticamente comunitari. Il “disastro” paventato dall’intero schieramento dei media è stato combinato da un terzo organo, il Consiglio che è portatore degli interessi degli Stati e non è comunitario. La Bulgaria, presidente del Consiglio per il primo semestre di quest’anno, ha infatti proposto di applicare la redistribuzione solo quando le domande superino del 160% la quota a carico di ciascun Paese e a seguito di deliberazione del Consiglio, allontanandosi di parecchio dai principi fino a quel momento accolti. L’Italia l’ha considerata una presa in giro e al vertice dei Ministri degli Interni del 5 giugno ha respinto la proposta assieme a Spagna, Grecia, Austria, Romania, Slovenia, Slovacchia, Ungheria. Al vertice di fine giugno, di cui abbiamo detto, al nostro Paese non è rimasto altro che far buon viso ad uno sfumatissimo documento in cui si riconosce che le coste italiane sono coste europee e che le frontiere esterne devono essere meglio protette.

Queste vicende hanno rivelato quanto sia fragile e vetusta l’architettura istituzionale dell’Unione. La procedura di codecisione richiede tempi storici anche per  provvedimenti che in una struttura istituzionale compiuta potrebbero essere assunti dal Commissario competente per materia. Nel caso del Dublino II, ha richiesto 16 mesi per far approvare integrazioni di valore amministrativo come la definizione di familiare, minore, coniuge, la elencazione di varie tipologie di visto e poche altre. Soprattutto mette sullo stesso piano organismi, che dovrebbero svolgere funzioni diverse e vedere la supremazia del Parlamento quale massima assemblea deliberante. Invece l’organo di gran lunga prevalente è il Consiglio, che nel caso illustrato ha avuto il potere di rovesciare l’orientamento concordante di Parlamento e Commissione e di affermare l’indisponibilità degli Stati a farlo proprio. Se poi consideriamo che il Consiglio vota ordinariamente all’unanimità, abbiamo una rappresentazione molto chiara del carattere intergovernativo dell’Unione di oggi, per cui ogni Stato anche il più piccolo dispone di un potere di veto ed ogni leader può esercitarlo senza subire conseguenze, se vuole privilegiare gli interessi e perfino gli umori del proprio elettorato. Per sopramercato si è intensificata la consuetudine di organizzare pre summit e addirittura di stringere accordi informali tra ristretti gruppi di Paesi, che ritengono di avere interessi affini per farsi meglio valere nelle sedi istituzionali e dare vita ad una sorta di Europa à la carte: si prende ciò che conviene e si rigetta il resto. Ne abbiamo esempi datati come il patto di Visegrad fra i Paesi dell’est ed altri  recenti come l’incontro del nostro Ministro degli Interni con i colleghi di Germania e Austria nel luglio scorso ad Innsbruck. Ancora più recente quello milanese con il leader ungherese Orbàn, sotto indagine delle autorità di Bruxelles per le sue politiche illiberali e fuori registro rispetto all’acquis communautaire.

Il progetto europeo sta attraversando una fase di regressione, ma proprio il tema dei migranti sta a dimostrare che non ha alternative. Nessuno potrà fare da sé, quando verrà affrontato alla radice e verranno al pettine i nodi dei rapporti col continente africano. Quale Stato potrà adoperarsi per la sua stabilizzazione politica? Combattere il terrorismo? Confrontarsi con la presenza economica della Cina? Resistere alle pressioni di Usa e Russia? Sono domande da rivolgere ai candidati al Parlamento di Strasburgo, che si rinnova tra qualche mese. Aspettiamo di sapere se ritengono di dover occuparsi di Regolamenti o dedicarsi alle grandi sfide del nostro tempo.